Corrupción
- Definiendo Corrupción
- Causas. La corrupción en la Sociedad
- Pobreza
- La corrupción en el Régimen
- La corrupción en el Estado y la Burocracia
- Gobernabilidad y Corrupción
- Soluciones y mecanismos contra la corrupción
Corromper significa dañar, alterar, echar a
perder, viciar, pervertir. Cambiar el propósito originario de una cosa, que
deviene en algo negativamente considerado por la moral social. Siguiendo ese
sentido la definición actual, generalizada entre los expertos en la materia, la
corrupción es el uso de la posición y el poder públicos para fines ilegítimos,
inmorales, ilegales o diferentes a lo formalmente establecido.
Creemos que para una más exacta definición, se
debe tener en cuenta, un sentido laxo de lo que corresponde a lo público.
(Estévez, 2005) (Pope, 2000) Pues lo público no necesariamente es un ministerio
de gobierno de una nación que debe decidir el destino de los fondos
encomendados por su pueblo. Público también es la dirección de un gremio o un
sindicato, o el accionar de una empresa de servicios públicos, aunque sea una
empresa privada.
Es decir, todas aquellas funciones y estructuras
que tienen que ver con lo público y la política. Esto es, el bien común,
la cosa pública, sino de "todos", por lo menos de "los
muchos".
No hay que olvidar tampoco que la mayoría de las
veces en un hecho de corrupción están involucradas personas que no pertenecen
al mundo de lo público, sino al mundo privado. Como es la tipología clásica del
"cohecho". En cuyo caso esos privados serían corruptores y por lo
tanto también susceptibles de derecho penal.
Muchas veces hemos escuchado decir en Argentina
que el problema de nuestro país es la corrupción y que ésta ha invadido al
Estado. De esta forma, sostienen, se ha conformado un Estado perverso, manejado
por una clase política también perversa cuyo objetivo es llenarse los bolsillos
y estafar a la sociedad. Sostenemos aquí en cambio, que estas proposiciones nos
dejan una imagen distorsionada de la realidad. Una imagen en la que nuestra
sociedad, ingenua y pasiva, se encuentra condenada al fracaso debido al mal manejo
que de ella hacen un grupo ("los políticos") y a una institución
("el Estado").
Como parásitos que viven y manipulan a nuestra
sociedad, esta "clase" política no ha sabido llevar a la sociedad al
puerto que merece.
De esta manera, con una visión muy conveniente a
una sociedad que se victimiza a sí misma, que quiere transferir su culpa, se
soluciona el difícil problema que significa comprender la complejidad de la
situación argentina en todas sus dimensiones.
Permitiéndonos, por otro lado, volver a la cómoda
y calmada resignación de nuestros asuntos privados.
Sostenemos aquí que la causa de la corrupción que
reina en nuestro sistema no debe buscarse solo en el Estado, sino en la
sociedad.
A pesar de las visiones más hegelianas (Hegel,
1975), el Estado no nace de la nada, de una idea o en forma descendente, sino
que se desprende necesariamente de una sociedad. El Estado es una continuación
y un componente de todo el sistema social. Y si el Estado baila al ritmo que la
sociedad le marca, lo que se impute a éste, tendrá que hacerse cargo aquélla.
Palabras Clave: corrupción – anti corrupción –
ética publica -gobernabilidad democrática - soborno – enriquecimiento ilícito –
transparencia – administración pública – burocracia – políticos – política -
estado .
La corrupción en la Sociedad
En las Ciencias Sociales se he tratado el tema de
la corrupción como problema estructural en alusión al concepto de
"anomia" o falta de normas. Para Merton (2002), la cultura sería
"el cuerpo organizado de valores normativos que gobierna la conducta que
es común a individuos de determinada sociedad o grupo." Es decir que esto
comprende valores y reglas de conducta. Asimismo, la estructura social sería el
"cuerpo organizado de relaciones sociales que mantienen entre sí diversamente
los individuos de una sociedad o grupo".
De esta manera, la anomia o falta de normas sería
la disyunción aguda entre las normas y objetivos culturales por un lado,
y las capacidades socialmente estructuradas para los individuos del grupo de
obrar de acuerdo con aquellas pautas culturales por el otro.
Es decir que la anomia sería cuando la cultura
exige ciertos logros y cierto tipo de conducta que la estructura social impide
o dificulta en forma grave llevar a cabo. Un ejemplo de ello para Merton sería
el caso norteamericano, donde existe una cultura que da mucha importancia al
éxito material, mientras que la posición en la estructura social de muchas
personas les impide alcanzar ese éxito efectivamente.
La clase baja, sostiene Merton, puede lograr a lo
sumo un título secundario. (Pensemos en las condiciones de esta clase social
conformada también, pero no sólo, por personas de complexión negra allá por los
años de 1960, y también especialmente al sur del país.)
Esto es igualmente manifiesto en nuestras sociedades
latinoamericanas, donde existe también mucho énfasis cultural en lograr cierto
nivel de ingresos y consumo, mientras que la movilidad social ascendente
intrageneracional (en oposición a la intergeneracional) es escasa o casi
inexistente.
Como resultado de esto aparece la anomia y la
tendencia a la conducta desviada. El proceso hacia la conducta desviada del
individuo se produce porque éste, al manifestársele la meta cultural
inasequible por los medios culturalmente legitimados para hacerlo, tiende a
buscar una alternativa ilegítima. Esto es, si no puede lograr su nivel de
bienestar o no puede satisfacer sus necesidades básicas por los medios
socialmente aceptados, lo hará por otros medios.
Este fenómeno no está restringido a cierto sector
de la estructura social, sino que se aplica a todos los niveles debido a que el
grado en que la meta social ha sido satisfecha es jurisdicción propia de cada
individuo y su percepción subjetiva. De esta manera, podemos entender cuál es
la fuente principal de conducta desviada en una sociedad.
Este trabajo intenta esbozar un marco teórico
para el Índice de Percepción de la Corrupción. Sin embargo, creemos de suma
importancia recordar los cuidados que en cuanto a la elaboración teórica tiene
el uso de este tipo de índices por parte de investigadores y formadores de
opinión.
Es comprensiblemente escaso el cúmulo de datos
cuantitativos y estadísticos confiables en cuanto a la problemática de la
Corrupción. Es comprensible, primero, porque no se salva de la escasez de datos
típica de las Ciencias Sociales y la debilidad y complejidad intrínseca en la
construcción de sus índices e indicadores, que por su objeto de estudio hace
muy difícil establecer relaciones creíbles entre las variables. Es tentador
caer en la elaboración de relaciones espúreas o de poca utilidad en el intento
de decir definitivamente algo acerca de la realidad y aportar al avance de la
ciencia.
En ese sentido ya podemos dejar de intentar
probar, por ejemplo, que las mujeres son más reacias a aceptar sobornos que los
hombres; que el fraccionamiento etnolinguístico favorece la corrupción; que las
religiones Católica, Ortodoxa y Musulmana (no casualmente queda fuera la
protestante) inciden indirectamente aumentando la corrupción; éstas relaciones
no son sólo imposibles de sugerir y universalizar sino que son también
eventualmente irresponsables.
Así, la mayoría de estas relaciones caerán si se
controla, por ejemplo, por las variables socioeconómicas. Como sostiene Estévez
(2005): "El impacto de la corrupción sobre el producto bruto interno de un
país es uno de los temas más investigados a lo largo de toda la literatura
sobre corrupción. Constituye uno de los pocos resultados cuantificados no
ambiguos de los estudios sobre corrupción.
El nivel del PBI per cápita es, sin duda, el
indicador que posee mayor poder explicativo entre los distintos índices que se
suelen utilizar para caracterizar este fenómeno."
Lo anterior no significa que las conclusiones a las que se intenta frecuentemente arribar no sean efectivamente correctas, sino que no es esa la manera de darles pretensión científica. Pues la experiencia real de los legos en la materia efectivamente demuestran que para bajar la corrupción inciden positivamente una mayor participación ciudadana, una prensa libre, criterios independientes de elección de los jueces, libertad de información, etc. Todos campos en los que los países del primer mundo, democrático, participativo, libre, rico y muchas veces protestante, lleva naturalmente la delantera.
Lo anterior no significa que las conclusiones a las que se intenta frecuentemente arribar no sean efectivamente correctas, sino que no es esa la manera de darles pretensión científica. Pues la experiencia real de los legos en la materia efectivamente demuestran que para bajar la corrupción inciden positivamente una mayor participación ciudadana, una prensa libre, criterios independientes de elección de los jueces, libertad de información, etc. Todos campos en los que los países del primer mundo, democrático, participativo, libre, rico y muchas veces protestante, lleva naturalmente la delantera.
Lo mismo vale, claro está, para el uso que de
este índice hacen los formadores de opinión en su intento de tomar y formar
partido.
La pobreza es tanto causa como efecto de la
corrupción. Es causa porque en un ambiente de pobreza, las necesidades son
muchas y las tentaciones para corromperse por ende más fuertes. Además, las
características que acompañan la pobreza (bajo nivel educativo por ejemplo)
hacen que sea más difícil realizar un efectivo control hacia los centros de
poder.
Por otro lado, no son los sectores de bajos
recursos los principales usuarios del sistema de instituciones y prácticas
corruptas, sino los que tienen efectivamente dinero para sobornar, y una
empresa que fortalecer, crear o proteger. En este sentido, los pobres parecen
ser víctimas antes que principales beneficiarios del sistema.
En cuanto a la relación pobreza – corrupción, con
altos salarios de funcionarios públicos y una población de buen poder
adquisitivo, instruida y participativa, con instituciones fuertes,
(características todas que suelen aparecer juntas) es lógico que se encuentren
menores grados de corrupción.
Sin embargo, se debe tener cuidado al suponer una
relación causal determinante absoluta y única, ya que existen casos de países
más pobres y con menos corrupción que otros.
Según Estévez (2005), "Desde la óptica
social la corrupción se ha instalado como factor determinante de los escenarios
de extrema pobreza que padecen grandes proporciones del planeta."
Aunque la pobreza parece ser una causa en extremo
importante, no puede decirse, sin embargo, que sea la única, y por ende no se
puede reducir todo a ella. Además, significaría igualar pobreza con
deshonestidad (Pope, 2000). Lo cual como ya vimos depende mucho más del proceso
de anomia definido anteriormente.
Veamos ahora qué pasa con la corrupción en
nuestras democracias latinoamericanas. Un factor crucial para entender nuestros
regímenes de gobierno es que éstos no son una construcción sui generis sino un trasplante,
en donde el órgano ha generado particulares formas de adaptación al cuerpo
social.
Esta forma de gobierno, que podemos llamar
democracia moderna o poliarquía y ha tenido su origen en el cuadrante
noroccidental del planeta, ha cobrado en nuestros países una forma muy distinta
que creemos merecedora de un análisis específico (que ya ha comenzado) por
parte de la Ciencia Política.
La única institución comparable con las
democracias del primer mundo son las elecciones. El resto de las instituciones
democráticas como los tribunales, la separación de poderes, los pesos y
contrapesos, el electorado ilustrado, la libertad de expresión e información,
la existencia de información alternativa, el sometimiento pleno del poder
militar sobre el civil, la igualdad real de oportunidades, la igualdad ante la
ley, etc. están ausentes o sumamente deterioradas.
Existen dos tipos de instituciones, las formales
y las informales. En nuestras democracias la brecha entre estas instituciones
formales que guían la conducta y la conducta real de los individuos es demasiado
grande. Estas prácticas informales, separadas de lo que en realidad debería
ser, van progresivamente dejando de ser prácticas aisladas, desviaciones
ínfimas a la regla, para transformarse poco a poco en instituciones informales
de uso cada vez más generalizado.
Así, de pronto, nos encontramos con un complejo
institucional informal que es el que efectivamente nos gobierna. Se trata de
viejos códigos, usos y prácticas grabadas en nosotros como el tiempo graba la
piedra. A simple vista cualquiera podría argüir el factor de imprevisibilidad
que trae estas prácticas corruptas, en nuestras relaciones sociales y
comerciales.
Pero una vez que las prácticas se han
institucionalizado nos permiten predecir el comportamiento del otro, y de hecho
efectivamente lo hacemos. Así, donde el extranjero ve caos, el nativo contempla
un orden, aunque informal, que existe y funciona por lo bajo, que todos
entendemos y consecuentemente todos podemos preveer.
Estamos hablando específicamente de las
transacciones particularistas a nivel jerárquico, del clientelismo político, el
patronazgo, el nepotismo (preferencia de parientes para cargos públicos),
favores personales en abuso de la autoridad que da el cargo y otros actos
flagrantemente ilegales.
Todas estas prácticas las podemos considerar,
como lo hace O´Donell (1996), dentro del concepto abstracto de particularismo,
pues se oponen a la acción universalista y la racionalidad colectiva. Este
particularismo, dentro del cual ubicamos la corrupción, es antagónico con una
de las principales instituciones no sólo de la democracia, sino del
republicanismo: la separación entre las esferas pública y privada.
Se confunden el interés particular con el interés
general, las finanzas públicas con las finanzas privadas del funcionario. Lo
público es también mío cuando me conviene, pero no es de nadie cuando es
necesario que salga en su defensa como ciudadano. En ese sentido, se puede
decir que los latinoamericanos estamos desde siempre muy acostumbrados a tener
limpia la casa y sucia la vereda. En Latinoamérica, en este capitalismo del
tipo dependiente, el particularismo y la brecha entre el país real y el país
legal están anclados en nuestra historia desde el comienzo, y constituye un
factor integrante de su orden socioeconómico.
Nos gustaría remarcar que en estas sociedades, el
reinado del particularismo hace más fácil al poderoso en general y al adinerado
en particular influenciar y sesgar en su beneficio el proceso de toma de
decisiones de la sociedad. En ese sentido, el reinado del particularismo se
constituye en algunos casos como elemento integrante y fundamental de un
régimen político para su correcto (aunque quizás denotable) funcionamiento.
Mucho se ha escrito sobre las fallas en el
funcionamiento burocrático y el particularismo en el Estado. No enumeraremos
aquí las distintas soluciones que se han planteado teóricamente para este
problema práctico.
En cambio, plantearemos las limitaciones de un
enfoque que tiene su correlato en los análisis ligeros del sentido común. Este
enfoque, entiende los particularismos como patologías de un cuerpo enfermo,
arcaico, que se resuelven mejorando las pautas de organización y sobre todo
"modernizando" la estructura burocrática.
Además, ve a la burocracia como un sistema que
produce bienes públicos al igual que una empresa produce bienes privados.
Consecuentemente se ocupan en imaginar las condiciones bajo las cuales podría
maximizarse su producto. Basan sus conclusiones en la distinción, perfectamente
descripta por Oszlak (1981), entre racionalidad política y racionalidad
técnica.
Mientras la racionalidad política sería
apasionada, interesada, conflictiva e inconstante, la racionalidad técnica
sería racional, aplomada, impersonal y estaría desinteresadamente entregada a
un único objetivo fuera de todo conflicto. Así, solo se trataría de ver cuál es
la falla técnica que merma la eficiencia en la producción, o cuál la
interferencia "irracional" que provoca disfunciones en el sistema y
aplicar el remedio.
Estas visiones parecen no comprender acabadamente el funcionamiento de la Burocracia y, sobre todo, lo que es el Estado.
Estas visiones parecen no comprender acabadamente el funcionamiento de la Burocracia y, sobre todo, lo que es el Estado.
Sostenemos aquí, con Oszlak, que los
particularismos están alimentados por la contradicción de los roles del Estado.
El Estado no es defensor del interés general, tampoco el instrumento de la clase dominante, ni el tercero que se para entre el capital y el trabajo como el reconciliador de las clases antagónicas, ni la expresión del Universal que se concretiza como materialización del Espíritu de la Historia. En cambio, creemos que el Estado es todas esas cosas a la vez.
El Estado no es defensor del interés general, tampoco el instrumento de la clase dominante, ni el tercero que se para entre el capital y el trabajo como el reconciliador de las clases antagónicas, ni la expresión del Universal que se concretiza como materialización del Espíritu de la Historia. En cambio, creemos que el Estado es todas esas cosas a la vez.
El Estado posee una autonomía relativa. En
efecto, esta institución cumple muchos roles, y se alterna en el cumplimiento
de cada uno de esos roles predominantes a lo largo de la historia. Cada una de
las anteriores interpretaciones del Estado eran estáticas, como imágenes
fotográficas de algo que en realidad se encuentra todo el tiempo en movimiento.
Lo cual hace imposible tener una visión acabada de su actividad en tan solo un
momento.
El Estado y su Burocracia poseen y actúan según un rol formal, esto es, servir el interés general de la sociedad como realización de la idea de lo público. Este rol asume el Estado cuando se encarga de la producción de bienes, regulaciones o servicios que benefician a la sociedad toda, inclusive a largo plazo, o cuando se encarga de mejorar la posición relativa de los sectores desposeídos.
A su vez, el Estado actúa según un rol de garante del sistema capitalista en su conjunto, en tanto y en cuanto beneficia concreta y directamente (sobran estudios sobre la presencia empresarial en la burocracia y el Estado) los intereses de la clase dominante. Son las actividades de sus instituciones, de su aparato regulador, productivo y represivo que tienden a asegurar esa dominación y a solucionar los problemas coyunturales a los que el sistema se enfrenta. Ejemplos de esta actividad van desde la construcción de infraestructura portuaria para que los empresarios puedan vender sus productos, pasando por la asistencia financiera, y terminando por la actividad represiva de las agencias de seguridad para el disciplinamiento de la mano de obra.
Por último, existe un rol sectorial de la burocracia (desplazamiento de objetivos) que tiene que ver con la medida en que ésta se convierte en un grupo de presión, busca ser legítimo traductor e intérprete del interés general de la sociedad a la vez que persigue y defiende sus propios intereses. Ejemplos de estos intereses son: garantizar la expansión continua y la mayor autonomía operativa, la apropiación legítima de recursos adicionales, la obtención de mejores condiciones laborales, inmunidades, privilegios, etc.
El Estado y su Burocracia poseen y actúan según un rol formal, esto es, servir el interés general de la sociedad como realización de la idea de lo público. Este rol asume el Estado cuando se encarga de la producción de bienes, regulaciones o servicios que benefician a la sociedad toda, inclusive a largo plazo, o cuando se encarga de mejorar la posición relativa de los sectores desposeídos.
A su vez, el Estado actúa según un rol de garante del sistema capitalista en su conjunto, en tanto y en cuanto beneficia concreta y directamente (sobran estudios sobre la presencia empresarial en la burocracia y el Estado) los intereses de la clase dominante. Son las actividades de sus instituciones, de su aparato regulador, productivo y represivo que tienden a asegurar esa dominación y a solucionar los problemas coyunturales a los que el sistema se enfrenta. Ejemplos de esta actividad van desde la construcción de infraestructura portuaria para que los empresarios puedan vender sus productos, pasando por la asistencia financiera, y terminando por la actividad represiva de las agencias de seguridad para el disciplinamiento de la mano de obra.
Por último, existe un rol sectorial de la burocracia (desplazamiento de objetivos) que tiene que ver con la medida en que ésta se convierte en un grupo de presión, busca ser legítimo traductor e intérprete del interés general de la sociedad a la vez que persigue y defiende sus propios intereses. Ejemplos de estos intereses son: garantizar la expansión continua y la mayor autonomía operativa, la apropiación legítima de recursos adicionales, la obtención de mejores condiciones laborales, inmunidades, privilegios, etc.
El gran problema para entender al Estado es
justamente que estos roles funcionan de manera superpuesta y en contradicción
continua.
El Estado es un complejo institucional que no se
sitúa por encima de los conflictos sociales sino que es cruzado por éstos y por
la política.
Haciendo a un lado ahora al funcionariado
político, muchos estudios han tratado sobre el lobby, los grupos de presión y
los "anillos burocráticos". Se nos advierte allí sobre las conexiones
personales entre funcionarios de una agencia y el empresariado susceptible de
regulación.
Estos empresarios y lobbystas, controlando la
agencia, logran una llegada rápida y directa a la autoridad, mientras se
aseguran que la materia de regulación no quede a merced del control político de
la legislatura y los vaivenes electorales y, en cambio, quede recluida al
supuesto "conocimiento experto".
Es decir, es más fácil para los intereses mejor
organizados y más poderosos controlar las políticas y extender los
particularismos a nivel de las agencias, en la fase de implementación, que a
nivel de la formulación en las legislaturas y/o ejecutivos.
De manera que es claro que no se resolverán los
problemas de particularismo en la conducta del político y el burócrata con
misiones de asistencia técnica de consultorías nacionales y extrajeras que
vengan aséptica y científicamente a aplicar criterios modernos de organización.
Esta forma simplista de entender al Estado comete, a nuestro criterio, el viejo
error de tomar la causa por el efecto y el efecto por la causa a la vez que
pretende solucionar un problema complejo y profundo, como todo lo que concierne
a los hombres, aplicando, sin más, fórmulas teóricas concebidas a priori.
La división de la racionalidad política y técnica
sirve, también, a los propósitos tanto de los políticos como de los técnicos.
Porque esta dicotomía constituye un cómodo mecanismo de creación de
"chivos expiatorios". Si una política falla, es inapropiada o se
sabotea, es muy fácil echarle la culpa a la burocracia, ese aparato indefinido
e impersonal donde todo el mundo sabe reina la "rutina, la ineficiencia y
la corrupción". En última instancia, nunca se sabrá en qué lugar del
desgastante proceso de implementación dejaron de cumplirse los objetivos
previstos y debe correr con la responsabilidad.
En lo que hace a las especificidades del Estado y
su Burocracia en Argentina debemos tener en cuenta que su formación fue
determinada por la necesidad deliberada de construir una Nación y de adaptarlo
a sucesivos y distintos modelos económicos de inserción al mercado
internacional.
Estos distintos patrones de desarrollo que se
intentaron en el país fueron dejando su marca en el Estado. No es nuestra
intención aquí hacer un análisis de cada uno de ellos y su impacto, pero
proponemos al lector imaginar la administración colonial, donde los
particularismos estaban a la orden del día, pasando por el modelo liberal agro
exportador a partir de la independencia y más tarde un modelo mercado
internista con un fuerte componente industrial. Estos modelos, enmarcados en un
capitalismo dependiente y periférico conservaron contradicciones que hicieron
necesaria una activa intervención estatal. Y estas intervenciones iban dejando
su marca en los usos, costumbres y formas del Estado. Como consecuencia de
estas contradicciones, el Estado se vio, por ejemplo, en la necesidad de
convertirse en empleador forzado de la mano de obra que el mercado no podía
absorber, en la utilización del empleo público como medio de patronazgo
político y retribución de lealtades partidarias.
Por otro lado, la caída sucesiva de todos los
modelos económicos, ha producido la imposibilidad crónica de que en la Argentina
una clase -o fracciones de clase dominante- promotoras de un modelo, se
transformen en clase hegemónica y dirigente de la sociedad conformando un
consenso básico.
Esto ha hecho que lleguen al Estado distintos –y
muy diversos- proyectos, programas y objetivos políticos, cada uno con su forma
de gobernar y entender la política. Así, cada una de estas coaliciones
gobernantes ha intentado manipular, destruir y reconstruir al Estado y su
burocracia a su antojo. De esta manera, y debido a la inconstancia que produce
la carencia de un núcleo duro de políticas de Estado en rededor de un modelo
económico, nuestro Estado se ha formado históricamente como incorporación
sucesiva y contradictoria de distintas etapas geológicas superpuestas unas a
otras. Todo lo cual nos da una imagen de un Estado desintegrado estructural y
funcionalmente, desordenado, informe y en muchos casos obsoleto.
La corrupción generalizada ha servido a los
modelos económicos y a sus contrapartes políticas en la confección y efectivo
funcionamiento de algunos regímenes políticos. De manera que al analizar en
profundidad el tema de la corrupción y esbozar soluciones al flagelo, resulta
imprescindible tener estos factores en cuenta y en especial la conformación
económico-política del sector dirigente de la sociedad, si ésta conformación es
sólida y si ha logrado efectivamente consensuar o en su defecto imponer su
modelo al conjunto social.
Pues resulta difícil imaginar un respeto
generalizado a normas que cambian todo el tiempo, frecuentemente en franca
contradicción, y que emanan de gobiernos muy a menudo percibidos como
ilegítimos, parciales y en general no representativos.
Más acá del funcionamiento del fenómeno típico de
generación de anomia, bajando el nivel de abstracción, y en cuanto al régimen político,
encontramos identificaciones adecuadas de causas múltiples. Las más importantes
son:
-Instituciones Fallidas
-Pesos y Contrapesos Inadecuados
-Sociedad Civil poco Desarrollada
-Sistema Judicial Débil o Corrupto
-Remuneración Inadecuada de Funcionarios. (UNODC, 2005) (UN, 2005 art. 7 inc.
C)
Estas causas, luego de la anomia, son las más
importantes a la hora de encontrar soluciones al problema de los
particularismos.
De dos maneras se relacionan directamente la
gobernabilidad y la corrupción. Una tiene que ver con el uso, por parte de los
gobernantes, de la corrupción para lograr un grado aceptable de gobernabilidad.
En este tipo se encuentran los casos por ejemplo de Argentina y Brasil, en los
que en recientes y resonantes casos de corrupción funcionarios se han visto
implicados en el soborno a parlamentarios para lograr adhesión a iniciativas
del ejecutivo, realizándose pagos en efectivo.
La corrupción se utiliza en esos casos para
lograr gobernabilidad cuando hay gobiernos débiles, sin apoyo parlamentario,
con parlamentos ocupados con partidos sin disciplina partidaria o cuando se
trata de leyes de dudosa legitimidad en la opinión pública.
La otra relación entre gobernabilidad y
corrupción es cuando la percepción pública de un alto grado de corrupción en
los poderes del estado terminan socavando la legitimidad de esos poderes y el
reino del estado de derecho (UNODC, 2005), (United Nations, 2005) (Estévez,
2005).
De ésta manera se acentúa el ciclo vicioso del
proceso de deterioro de la gobernabilidad democrática que implica: Pérdida de
Legitimidad-Pérdida de Efectividad-Pérdida de Eficiencia-Inestabilidad (de
Gobierno y posteriormente de Régimen) y su correlato en los grupos de
articulación y combinación de demandas (Crisis de Representación).
El mayor impacto de la corrupción es sobre los
pobres, aquellos menos capaces de absorber los costos. (UNODC, 2005) La
corrupción afecta la calidad y el costo de los servicios básicos como la
emisión de documentación oficial, educación, salud y transporte para la
población que justamente más depende de su carácter público. No solamente
erosiona la ayuda al desarrollo de las instituciones internacionales y de los
propios estados nacionales, sino que además tiene consecuencias más profundas
que tienen que ver con la reducción de la inversión en la economía del país y
el impacto negativo que posee en su crecimiento. (Mauro, 1997) (Word Bank,
2005) Es difícil pensar en que alguien quiera invertir en un escenario de
imprevisibilidad, información imperfecta, competencia desleal y un nivel de
tributación adicional.
Como efectos de largo plazo encontramos aumento
en la desigualdad social y ausencia de respeto por los Derechos Humanos (UNODC,
2005). Ya que la corrupción beneficia principalmente a aquellos que pueden
costearla, enriqueciéndolos, y dejando de lado a los que no pueden hacerlo.
Además, socava el respeto por los Derechos Humanos al disminuir el respeto a
las normas en general por parte de los funcionarios públicos, incitando al
abuso de autoridad, y al generar un círculo de complicidades que impiden el
accionar conforme a la ley de uno o varios de ellos, e inclusive su denuncia
pública.
Transparency Internacional sostiene que la
Corrupción:
"Fomenta la competencia en cuanto al
soborno, en vez de la competencia en la calidad y el precio de bienes y
servicios. Inhibe el desarrollo de un mercado saludable. Sobre todo,
distorsiona el desarrollo económico y social, lo cual es especialmente dañino
en los países en desarrollo. Con demasiada frecuencia, la presencia de la
corrupción significa que los más pobres del mundo, quienes menos pueden
soportar los costos, deben pagar no sólo por la corrupción de sus propios
funcionarios, sino también por aquella de las empresas de los países
desarrollados. Es más, las pruebas disponibles demuestran que si no se limita
la corrupción, crecerá, y exponencialmente. Una vez que se institucionaliza un
patrón de sobornos exitosos, los funcionarios corruptos tienen un incentivo
para exigir sobornos más grandes, creando una .cultura de ilegalidad que a su
vez fomenta la ineficiencia del mercado. Una vez perdida la autoridad moral de
los gerentes mediante la corrupción de alto nivel, se desvanece su capacidad
para controlar a sus subordinados. En un plano conceptual, hay muchos costos
ligados a la corrupción. Sin embargo, no es sorprendente que haya pocas pruebas
concretas sobre la incidencia y la magnitud de la corrupción. Encuestas entre
empresarios indican que el problema varía considerablemente de un país a otro,
y que aun dentro de los países, algunas oficinas públicas (aduanales y
fiscales, por ejemplo) son más susceptibles a la corrupción que otras. Las
encuestas también indican que en los casos en que la corrupción es endémica,
impone un costo desproporcionado sobre las pequeñas empresas. Lo más importante
es que los sobornos mismos no representan el costo más oneroso; las
consecuencias de la corrupción -las distorsiones económicas subyacentes y el
socavamiento de las instituciones administrativas y gubernamentales- son las
más costosas." (Pope, 2000 pp 31-32)
De esta manera vemos que las consecuencias de la
corrupción son profundas y afectan al conjunto social, su economía y su sistema
de político, de manera que se hace imperativo lograr una solución de carácter
amplio y de manera sistemática para contener todo su impacto.
Hemos encontrado en este estudio que existe
cierto acuerdo considerablemente amplio, sostenido por las organizaciones
internacionales, organismos y expertos, acerca de algunas cuestiones centrales:
- Que la solución al flagelo no es inmediata. Esto es, que cualquier solución realista tratará de disminuir los niveles y no de eliminar el fenómeno y, además, que es un proceso lento, gradual y no un acto ni unilateral ni fulminante.
- Que debe ser una solución holística, esto es, que el flagelo debe ser atacado por todos sus frentes al unísono. Se necesitan soluciones sistémicas. (Eigen, 2003) A este respecto ha avanzado entre los expertos el concepto de Sistema Nacional de Integridad.11
- Que el énfasis principal debe estar en la prevención principalmente, aunque sin menoscabo por la importancia de la penalización del delito. (UN 2005 art. V inc. 1) (OEA, 2005, art. III) (UN 2005b)
- Que los mecanismos de solución a mediano plazo (sin menoscabo por las soluciones de base que tienen en cuenta la problemática en términos de anomia) siguen basándose en la forma democrática moderna, en los clásicos valores republicanos, actualizados en complejos mecanismos en rededor del "accountability horizontal" y "accountability vertical". (Pope, 2000) De manera que las soluciones al alcance de la mano implican que a mayor corrupción hay que replicar con más democracia. (Estévez, 2005) Democracia que abriga ahora también relativamente nuevos mecanismos como el libre acceso a la información.
- Que en las soluciones hasta ahora formuladas se ha subestimado la función de una vigorosa, opulenta y participativa sociedad civil como parte de la estrategia de solución y coalición de intereses. La sociedad civil tomará un papel fundamental y central en el combate a la corrupción y reclama que en ese sentido se le reconozca un lugar tanto en la proyección escrita, convenciones y declaraciones, como en los organigramas y procedimientos reales implicados por los mecanismos puestos en acción. (OEA 2005, art. III, inc. 11) (UN 2005, preámbulo, art. 13, inc.1, art. 63, inc. 4 y 6) (UN 2005b) (Pope, 2000)
- Que asimismo se ha subestimado la importancia de un saludable Sistema Judicial. (Y sus temas relacionados: selección, juzgamiento, atribuciones, control político, jurisdicción, etc.) Un poder judicial independiente y fuerte es esencial para el combate a la corrupción. (Estévez, 2005) (UN 2005b)
- Que los sectores más afectados por el problema son los de bajos recursos, esto es, la pobreza como causa y consecuencia al mismo tiempo.(Pope, 2000) (Mauro, 1997)
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